数字贸易时代我国跨境数据流动体系的探索与完善

数字贸易时代我国跨境数据流动体系的探索与完善

近年来，随着经济活动的数字化转型不断加快，我国积极参与全球数字经济规则体系建设，2021 年 9 月，我国提交了正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 （CPTPP）的书面信函，数字经济正成为未来全球经济发展最具潜力的力量。《2019 数字经济报告》显示，数字化服务领域发展速度惊人，全球数字化转型进程不断提速，成为服务贸易行业的新动力。2018 年，可数字化交付服务的出口已经占到全球服务出口的一半份额，同时在欠发达国家和地区，数字化服务也逐渐崛起，约占到其服务出口总额的16%，其数额在 2005～2018 年实现了翻倍增长。① 世界正朝着数字贸易时代稳步前进。在数字贸易活动中，跨境数据流动作为主要驱动力之一，对数字贸易的发展起着重要作用。跨境数据流动规则的制定和跨境数据流动体系的建立，已成为世界各国和主要经济体政治经济博弈、综合国力较量以及争夺世界主导话语权的重要方式。

一、跨境数据流动面临的局限性

在信息化、数字化、智能化的时代背景下，数据的跨境流动频繁增多，数据信息成为国际贸易的重要资源。数据的有效流动，对扩大信息交互、增加数据价值具有重要意义。但随着互联网水平的不断提高、数字经济的繁荣发展，数据跨越国界的流动，在全世界范围内遭到了不同程度的限制与控制，其背后是数字贸易时代，各国在国家安全、国家利益等方面的博弈与较量。

（一） 国家信息安全的需要

国家信息安全是世界各国跨境数据流动规则建立的首要考虑。在互联网传输方式和传输效率如此发达的今天，一条信息从地球的一端传输到另一端，可能只需要几秒的时间。国家战略机密、军事信息、国防情报等事关国家安全的数据，如果没有合理的存储机制以及对此类信息有效的监管途径，一旦被境外不法势力获取，可能很快就将被用于威胁国家安全的行为中。近年来，美国对我国中兴、华为、字节跳动等企业，以窃取技术信息、存在信息漏洞等各种理由进行打压、胁迫，冠以最多的理由就是国家信息安全，这也侧面反映了国家信息安全在数字化时代的重要性。

（二） 个人隐私保护的需要

互联网拓展了人们认知世界的途径，但也留下了所有活动轨迹。衣、食、住、行、医疗等信息，如果有人刻意利用与分析，将可以完全再现一个人的生活；同时，如果获取一个国家民众的大量数据样本进行分析，甚至可以倒推出一个国家的战略发展规划。“斯诺登事件”为何会在全世界引起巨大反响？因为人们突然意识到， 如果一个国家或团体通过技术手段获取到个人信息，那在他们面前人们将完全没有任何隐私，甚至更近一步，此类渗透如果悄无声息触及国家安全部门的工作人员或直接监控国家部门和核心企业，那么将对国家产生重大威胁。因此，出于对个人隐私权利的保护，各国以各种形式限制跨境数据的无节制流动。

（三） 贸易利益争夺的需要

国际贸易规则体系的建立与平衡，其实质都是国家利益的争夺与博弈。以美国为例，美国是世界上互联网、科技巨头公司最多的国家，谷歌、苹果等公司的跨国经营遍布世界各地，同时美国也是信息科技水平最高的国家。对美国来说，数据信息的巨大优势使其更倾向于自由化的数据流通规则和贸易体制，因为在这种情况下，它们才能充分发挥自身的数据优势，并转化为自身国家利益。与之相对应的，许多发展中国家或欠发达国家和地区，对于跨境数据流动则持相对保守的策略，要求数据的存储、流动必须限定在一定范围内，这也是保护自身国家经济发展和贸易利益的需要。

（四） 维护司法主权的需要

在国际事务的处理中，是存在国与国之间司法互助体系的，但程序烦琐、牵扯较多，加上数据提取与调动的特殊性，所以各国纷纷设法扩大自己调取数据证据的司法权。美国的 《澄清境外数据的合法使用法案》，扩大了美国司法机关调取美国企业存储在境外服务器中的用户数据的权力。由于美国在全球数字产业上的强势地位， 大部分的数据服务源于美国公司 （或总部设在美国的公司），因此，美国的“长臂管辖”措施实质上严重损害了其他国家 （特别是数字产业基础薄弱的地区） 的司法主权。随着数据价值的逐渐体现，各国也意识到了与之相关的司法主权问题，提出数据本地化等保护举措。

二、国际上主要的跨境数据流动规则

跨境数据流动标准和规则体系的建立，其背后依赖的是一个国家强大的经济实力和政治影响力。目前，美国和欧盟在跨境数据流动方面的举措和探索，成为世界各国学习和研究的主要对象。此外，日本、俄罗斯作为世界强国、东亚邻国，其在跨境数据流动方面的态度和具体政策，也对我国跨境数据流动体系的建立具有借鉴意义。

（一） 美国

2015 年，以美国主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）表露了美国对于跨境数据自由流动的主张，协定指出 “各缔约方认识到每一缔约方对于通过电子方式跨境传输信息可能有各自的监管要求”“当通过电子方式跨境传输信息是为涵盖的人执行其业务时，缔约方应允许此跨境传输，包括个人信息”。② 2018 年 3 月，美国通过《澄清境外数据的合法使用法案》，其中的“谁拥有数据谁就拥有数据控制权”原则，给予美国政府跨境收集数据的权利。美国跨国企业将会从中获取巨大利益，对全球市场信息数据的掌握，能极大提高企业的行业竞争力，扩大其全球影响力和垄断效应。同时美国更容易收集到其他国家的数据，其情报机构获取信息更加便捷，对他国的司法主权和国家信息安全产生较大影响。

（二） 欧盟

相比美国，欧盟对于跨境数据的流动则更为严格，但存在一定程度的自由度。1995 年，欧盟的《关于个人数据处理保护与自由流动指令（95/46/EC） 》，明确规定欧盟公民的个人数据不能传输到欧盟以外的缺乏对数据提供有效保护的国家，除非满足特定条件。后于 2016 年通过的《通用数据保护条例》（GDPR） 中，严格规定数据主权和数据跨境流动范围，在满足特定条件情况下，才允许数据在欧洲地区以外自由流动。虽然欧盟对外跨境数据流动规则比较严格，但在欧盟内部的各国之间，支持数据的自由流动，并希望以此推动各国数字经济和国民经济的发展，如 2018 年的《欧洲企业间数据共享研究报告》，侧重促进市场主体之间的数据共享和流动，营造良好的数字经济发展环境；同年的《非个人数据在欧盟境内自由流动框架条例》，进一步推动非个人数据在欧盟区域内自由流动。

（三） 日本

日本为发挥数据最大价值，在国际上采用了实用主义策略，一方面迎合美国，坚持跨境数据自由流动，在 《美日数字贸易协定》（UJDTA）中进一步禁止数字产品下载和数据本地化要求，以及跨境征税等条款；另一方面，对于欧盟制定的高水平隐私保护标准（GDPR），日本不断提高自身隐私保护水平，努力达到欧盟同等水平（白名单制度），如 2015 年 9 月，日本对《个人信息保护法》进行修改，增加了关于跨境数据流动的类似“白名单”的规定，只要某些国家在日本个人信息保护委员会的白名单里，那么日本国内与这些国家跨境数据流动就无须经过数据主体同意而自由开展。所以，日本整体的跨境数据流动规制，是选择了跨境数据自由流动以及建立高标准的隐私保护规则的组合，也就是说日本放弃了部分独立自主的数据保护权，选择跟随美国或欧盟等国家和地区的政策导向。

（四） 俄罗斯

出于在国际社会中自身处境和国家网络安全的考虑，俄罗斯的数据流动政策整体比较保守。普通情况下，俄罗斯不允许将数据流转到境外，同时规定跨国企业的部分数据需要在国内本地留存副本。另外，除《关于个人数据自动化处理的个人保护公约》（第 108 号公约）③ 成员国和签署国以及白名单国家外，对其他国家或地区的个人数据跨境传输须获得数据主体的书面同意。此外，俄罗斯提出了严格的数据本地化政策，针对境内数字网络领域的运营服务商，需要在本地建设服务器、数据库，并将相关情况告知政府部门，接受俄罗斯政府监督。

三、我国跨境数据流动体系现状及挑战

（一） 现状

近年来我国已经开始关注跨境数据安全流动问题，在数据安全、跨境数据流动方面的立法体系建设已取得初步成果，但是对数据跨境流动的研究及规则制定方面仍处于起步阶段。为详细了解我国跨境数据流动体系建设的现状，本文从立法溯源、实践探索、未来趋势三个方面，对我国跨境数据流动的发展进行梳理和总结。

1. 立法溯源

公民个人隐私保护、国家信息安全保护等内容很早就出现在我国相关立法中，随着互联网的不断发展以及数字贸易在全球的爆发式增长，近年来，涉及跨境数据流动的相关立法才逐步进入人们的视野。部分行业率先开展跨境数据流动监管探索，在相关文件中提出不同情况下的数据本地化要求，对于个人敏感信息和涉及政府官方的数据必须留存在境内，避免跨境数据可能引发的未知风险。

2016 年颁布的《中华人民共和国网络安全法》（简称 《网络安全法》）是我国第一部在法律层面规定数据监管方面的法律，为我国推动数据流动体系建设奠定了重要基础。《网络安全法》表明了我国对于跨境数据流动问题的基本态度，依旧是较为审慎和保守原则。2021 年出台的《中华人民共和国数据安全法》（简称《数据安全法》）是我国第一部有关数据安全的法律，主要包括数据安全与发展、数据安全制度、政务数据安全与开放等内容，本部法律将保护个人、组织的信息数据，保障消费者、市场主体的合法权益，维护国家主权安全，推进跨境数据自由流动和安全保障，推动建设数据安全协同治理体系，真正做到了让数据安全有法可依、有章可循，对我国数字经济、跨境贸易的安全可持续发展具有重大意义。

2. 实践探索

针对数字经济的高速发展以及对数字经济领域相关立法、 制度的迫切需要，近年来，我国以自贸区、自贸港为依托，支持自贸区、自贸港开展数字经济的创新发展、跨境数据流动体系的探索，力求形成可参考、可复制的经验向全国推广，目前北京数字贸易试验区、上海自贸区临港片区等地，相关工作已经开始实施。

（1） 北京。2020 年 9 月以来，政府出台《中国 （北京）自由贸易试验区总体方案》《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020～2022 年）》《北京市关于打造数字贸易试验区的实施方案》《北京国际大数据交易所设立工作实施方案》等文件，明确提出从跨境数据流动规则建设、加强跨境数据保护规制合作、提升信息技术安全等方面，探索切实可行的数字经济发展之路，全面促进北京市数字贸易发展，打造数字经济新业态新模式。北京自贸区建设依托北京良好的发展基础和营商环境，加之北京市政府对数字经济发展高度重视，陆续出台了一系列目标明确的支持数字贸易发展的举措，未来，北京自贸区有望在全国率先形成跨境数据流动体系建设的可参考经验。

（2） 上海。上海市产业基础完备、信息技术水平高、对外开放程度和国际贸易总量均居国内城市前列，拥有优越的数字经济发展基础。2019 年以来，上海市紧抓机遇，先后出台 《上海市数字贸易发展行动方案 （2019～2021 年）》《上海市全面深化服务贸易创新发展试点实施方案》等文件，提出快速拓展云计算、区块链、大数据、物联网等数字技术的应用场景，引育数字领域跨国龙头企业，探索参与数字规则国际合作，加大对数据的保护力度，加快推进上海市数字贸易发展。同时，以自贸区临港片区为重点，把握基础设施建设、数据安全评估以及国际合作规则试点三个方向，研究建设合适的跨境数据流动体系，其中《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》首次以政府规章的形式对跨境数据流动进行了法律规制。

（3） 浙江。作为跨境电商发展高地、数字贸易先行示范区，浙江省依托自贸区也率先在全国范围内开启了跨境数据流动规则体系建设的探索之路。2020 年 9 月，国务院印发《中国（浙江）自由贸易试验区扩展区域方案》，2020 年 11 月浙江省印发《浙江省数字贸易先行示范区建设方案》，提出将分别在数据跨境流动安全评估、数据保护能力认证、跨境数据流动和交易风险评估等方面，探索切实可行的跨境数据流动规则体系。

（4） 海南。海南自贸港的建设是培育数字贸易等新兴业态发展、探索国际贸易新规则、完善我国跨境数据流动体系的重要载体和土壤。2020 年《海南自由贸易港建设总体方案》 显示，未来海南自贸港将“在确保数据流动安全可控的前提下，扩大数据领域开放，创新安全制度设计，实现数据充分汇聚，培育发展数字经济”。海南自贸港的建设目标是“具有较强国际影响力的高水平自由贸易港”，推动贸易、投资、人员进出、运输来往、跨境资金流动等方面的自由便利和数据安全有序流动，将成为海南自贸港未来建设的重点任务。

3. 未来趋势

在经济全球化进程加速的国际环境和“一带一路”倡议持续推动下，跨境数据流动不畅将阻碍区域经济发展，也不利于中国企业的国际化发展，可能会成为国家发展战略推动的瓶颈，近年来，在国际社会上我国逐渐重视跨境数据流动合作。在 2019 年以“携手共建网络空间命运共同体”为主题的世界互联网大会上，中国在网络空间方面表现出较强的双边或多边国际合作意向。截至 2021 年 12 月，中国已与五大洲的 26 个国家和地区签署 19 个自贸协定。④ 其中，与韩国、澳大利亚、新加坡、柬埔寨等国家的自贸协定中，明确商议和制定了电子商务有关方面的规则。2020 年中国正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），2022 年 1 月 RCEP 正式生效，将极大地促进数字贸易的发展，虽然目前成员国并未能在跨境数据流动规则方面达成一致，但伴随着区域间贸易活动的日趋频繁，对跨境数据流动规则的需求将愈加强烈，中国应主动参与引领有关规则标准制定，推动全球范围内数字贸易领域的规则探索，持续提升中国国际话语权。未来，我国将在保证国家利益的前提下，与国际上的其他国家开展更多的跨境数据流动交流与合作，形成更开放的国际贸易新环境。

（二） 不足

1. 完善的跨境数据流动立法体系有待建立

《数据安全法》作为我国首部针对数据领域的法律，是纲领性文件，在实际操作层面仍需要其他法律或办法进行更细致的补充，逐步形成我国较为完善的跨境数据流动立法体系。一是有关跨境数据流动的补充性法律文件还有所欠缺。跨境数据流动作为数字贸易时代不可或缺的关键环节，对数字贸易发展有着重要作用，然而现有法律文件中与数据跨境流动相关的条文并不多，《网络安全法》和《数据安全法》中部分条款与跨境数据流动有关，但篇幅有限且内容不具体，还不能形成对跨境数据流动全闭环的有效监管，也无法充分发挥跨境数据流动对数字贸易的重要促进功能。二是已出台措施有待进一步细化落实。如《数据安全法》第二十一条规定“对数据实行分级分类保护”，但文件中只提到“国家数据安全工作协调机制统筹协调有关部门制定重要数据目录，加强对重要数据的保护”。目前，还没有出台相应的文件明确“分级分类”的内容和具体标准，此外第二十二条的风险评估制度、第二十三条的安全应急处置机制、第二十四条的数据安全审查制度在文件中都有提到，但具体内容还不明确。三是数据确权与开放成为限制数字经济快速发展的突出问题。当前，数据产业竞争乱象频出，数据保护与数据利用之间的矛盾日益凸显， 数据权利化已经成为通过数据交易进一步实现数据开放和共享的现实所需，明确数据权利是对其进行保护与利用的必经之路，也是数据能够安全跨境流动的重要基础。

2. 实践探索与创新的进程亟待加快

目前在北京、上海等地相继开展的关于数字经济和跨境数据流动的探索与发展，为我国规范数字经济发展以及建立完善的数据治理体系提供了保障，但整体来看，各地的探索创新还处于起步阶段，存在一些问题。一是还未形成较为成熟的成果。上海自由贸易试验区临港新片区已启动“信息飞鱼”等重大建设项目，为未来数字经济的发展奠定了坚实基础；但在政策制度创新方面，包括上海在内的北京、浙江等自贸区，目前较多处于政策方针制定和着手实施阶段，还没有形成切实可行、可推广的经验成果。二是部分地区工作缺乏明确方向。北京已有与国际合作伙伴探索数据跨境流动合作机制的初步工作计划，个别地区虽然也有完善跨境数据流动体系建设的积极意愿，但受限于国际政治和商贸环境的不稳定，加之对跨境数据流动的不熟悉，相关政策和规划仍缺乏更明确的方向。总体来说，目前我国在数字经济和数据治理等方面的创新实践，仍有较远的路要走。

3. 缺乏更广泛的跨境数据流动领域的国际互信机制

一方面，目前在国际层面，欧美一直主导着跨境数据流动方面的国际规则体系建设。欧美积极推行自己制定的数据流动规则，与其他国家签署有关协定，掌握更多主动权。例如《美墨加贸易协定》（USMCA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《日本—欧盟经济伙伴关系协定》（EPA）等协议均涉及有关数据流动方面的内容。相比而言，我国跨境数据流动规则体系建设滞后，国际合作较少，缺乏与其他国家和地区互相适应的跨境数据流动机制。另一方面，虽然我国在 2020 年加入了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），并在 2021 年已完成相关内容的核准，但具体合作内容有待进一步完善，国际多边合作的效益还需要时间来充分酝酿和发酵；同时 RCEP 中有关跨境数据流动的内容较少且未形成有效、完善的国际合作制度，成员国之间在信息交流、数据传输等方面的具体内容仍需要进一步探讨，我国与世界接轨的跨境数据流动体系建立依然任重道远。

4. 企业作为市场主体的主人翁意识有待加强

数据的跨境流动，多数场景都是基于交易的跨越国别的流动，因此，企业将是未来跨境数据流动的主要参与者。但从目前国内的情况看，仍存在不少问题。一是部分企业社会责任缺失。数字经济、数字贸易的发展速度很快，给不少企业带来了发展空间和利润点，但近年来个人信息泄露、数据信息贩卖等问题仍旧频发。这表现出部分企业、企业管理人员对数据安全和信息安全的不重视，同时也显露出此类企业社会责任感的缺失。二是大数据时代的企业数据垄断扩大了数据风险。滴滴公司赴美上市后的数据泄露事件，从侧面反映了企业进行数据垄断一方面存在极大的数据安全隐患，另一方面也会使数据在安全范围内的流动造成阻塞。三是企业主动参与数据安全立法的意识有待加强。作为数字贸易中数据的主要收集方、处理方、保存方，企业应主动在数据安全、数据交换、数据流动等方面，依据自身发展特点和实际业务需要，在符合国家政策规定和法律法规的基础上，形成具有可操作性、便于监管、有利于经济发展的建议方案，避免政府的政策制定与规划实施脱离市场需要。

（三） 挑战

1. 贸易保护主义的抬头扩大了贸易壁垒，跨境数据流动难度更大

近些年来，以美国为首的西方国家贸易保护主义盛行， “逆全球化”行为不断，频繁针对我国在信息技术领域、数字贸易领域等有所成就的企业实施技术封锁和无端控制，造成全世界范围内的贸易信任危机，极大阻碍了经济全球化的发展趋势。这直接导致各国刚形成的还不完善的双边或多边贸易条约面临巨大挑战，而涉及个人隐私保护、国际贸易利益和国家信息安全的跨境数据流动规则体系，则在此形势下更难进一步推进。

2. 意识形态差异，导致跨境数据流动监管困难重重

跨境数据流动伴随着跨国贸易而产生，涉及贸易各方均对跨境数据流动的监管负有重大责任。但各国之间文化、信仰、 法律制度等方面存在差异，对跨境数据流动的认识和工作措施也会有较大不同，很难形成较为统一的跨境数据流动共识。未来，优先维护自身国家利益仍是国际社会主流，一旦跨境数据流动触及本国利益，国际合作对话将有较大可能产生分歧，对达成跨境数据流动监管共识产生严重阻碍。同时，双边条约或多边协议的制定，会增加全球范围内的繁杂跨境数据流动规则，导致监管和执法的混乱冗杂。

3. 信息技术水平差异阻隔了数据跨境流动的通道

数据能够跨境流动的前提，是数据所属国能够实现在数据流动的全过程做到数据泄露保护、数据流动监管和数据价值提升，这都需要数据所属国能够拥有较高水平的互联网信息技术水平。但现阶段，世界范围内的主要国家和地区，在信息技术水平方面仍存在较大差距，以美国为首的部分国家甚至意图通过打压关键技术的发展遏制其他国家的信息化水平，这就导致信息技术水平相对较低的国家不敢轻易打开数据跨境流动的大门，否则就要承担数据所属权丢失和国家安全受到威胁的风险。

4. 企业利益与国家利益难以平衡成为数据跨境流动的重要方面

作为市场的主体，企业更希望的是通过数据的流动，能够充分发挥所拥有的数据在全球数字贸易过程中的作用，最大化其利用价值，扩大自身业务规模，为企业产生更多效益，因此，数据的跨境流动对企业来说，整体利大于弊。但是站在国家利益的角度，数据的跨境流动必然要承担起流动过程中产生的各种风险，在国家利益至上的前提下，关于跨境数据流动这一议题，相关政策制定者和执法监管部门，唯有慎之又慎，如何做到企业利益与国家利益的平衡，是未来跨境数据流动体系完善需要考虑的重要因素。

四、我国完善跨境数据流动规则体系的建议

完善的跨境数据流动体系的建立，既需要我们放眼世界， 看清国际形势和未来发展大势，深入研究、吸纳国际主要经济体在跨境数据流动规则体系方面的优势和长处，并做好适时的接入与合作，更需要国内立法、监管部门以及企业、高校、社会研究机构等共同努力，以我国的具体国情和未来发展战略为基础，充分释放国内市场活力和创新驱动潜力，逐步将立法体系建设、数据分类标准、监管审查制度等措施落到实处，形成具有可操作性、适应性强的、符合国家发展的完整体系。

（一） 国际层面

1. 积极参与国际规则制定，主动适应国际贸易体系

数字贸易时代，中国与世界的关系将更加紧密，建立完善的跨境数据流动体系，要逐步提升我国在国际上的话语权，增强自身实力，同时以开放、学习的态度，积极融入全球数字贸易体系，形成与世界良好的衔接与合作。一是充分发挥我国在国际上的影响力与经济带动力。国际影响力和国际话语权决定一个国家在参与全球贸易和政治博弈过程中的地位，我国应继续扩大与共建“一带一路”国家和地区的数字贸易领域合作， 深化在金砖国家领导人会议、G20 峰会、APEC 峰会等国际高端会议的政治、经济促进作用，进一步促进我国与发展中国家共谋发展、同舟共济的合作意识，逐步在国际层面增强我国在全球贸易规则制定和区域贸易协定中的影响力，为发展中国家、经济欠发达国家争取更多合理的发展机遇和发展空间。二是依旧以和平发展的姿态继续融入全球数字经济、国际贸易体系。独立自主、自力更生不是闭关锁国，要在全球范围内积极寻求合作、谋求发展，努力搭建全球范围的贸易链条和供应链条，保证我国与世界各国良好的经济互动；要鼓励企业与其他国家和地区的企业开展更丰富的合作与贸易， 以可信任的贸易理念、可靠的技术水平赢得全球更多消费者的青睐与信任，为中国国际贸易在全球留下良好的形象。

2. 以双边贸易和多边贸易为重点突破口，深化国际合作与共赢

在目前逆全球化的趋势下，全球范围内的跨境数据流动体系的建立短时间难以形成。我国可以在综合评估数据治理机制、个人隐私立法完善程度以及国际贸易信用等多个方面的情况下，借鉴欧盟 GDPR 的“白名单”制度，将跨境数据流动试点引入双边贸易或多边贸易协定中，逐步探索基于国家信用背书的跨境数据流动机制，扩大各国数字贸易的合作范围和深度，促进良好的跨境数据流动体系的建立。

一是抓住中国参与 RCEP 的重要契机，加强同东盟的合作深度和广度。东盟是 RCEP 成员国和“一带一路”倡议的重点合作伙伴，也是我国第一大贸易伙伴，我国应考虑东盟的具体框架和条款，在保障国家安全和数据安全利益的基础上，与东盟对话合作出台相适应的认证手段和保障措施，完善跨境数据流动机制，形成 RCEP 范围内跨境数据流动方面的模板。二是以RCEP 为基础，谋求更多合作的可能性。澳大利亚、新西兰和新加坡同时是RCEP 和 CPTPP 的成员国，成为我国在跨境数据流动规则方面开展国际合作的潜在伙伴。2021 年 9 月，我国提交了正式申请加入 CPTPP 的书面信函，将来通过 CPTPP 逐步打开与三个国家的合作对话，同时基于 FTA 升级谈判以及 RCEP 的内部合作来形成符合各方利益的数据传输协议。三是考虑APEC 框架下的跨境隐私规则体系（CBPR）。中国是 APEC 成员，CBPR 体系在《APEC 隐私框架》内执行，CBPR 体系要求实现最大范围的跨境数据流动，中国在网络空间方面表达出构建国际合作平台的意愿，与 CBPR 体系同是倡导构建开放合作的网络空间。

（二） 国内层面

1. 继续加强数据保护，完善跨境数据流动的立法体系建设

持续完善建设我国的跨境数据流动立法体系，是发展数字经济、促进数字贸易发展的重要基础。一是逐步完善已有的国际数字贸易领域的立法体系建设。跨境数据流动体系应存在于数字贸易规则体系内，完善数字贸易体系也要着重在跨境数据流动方面有所建树。数字贸易或者数据信息的流动，都是近年来互联网高度发达的产物，现行的许多法律法规并不能完全适应其贸易规则。虽然我国已经根据实际需要，出台了一系列限制性的、引导性的规章与办法，但从根本上来说成熟的法律文件依旧较少，已有的一些法律法规其覆盖范围还不够广、监管制度还不够细，各贸易主管单位与立法单位应重视数字贸易领域的立法体系建设，加快对跨境数据流动分类、审查等标准的建立，巩固我国的发展成果，保护公民和国家数据信息的安全。二是继续大力发挥自贸区的试点功能，广泛开展制度创新。目前，数字领域的创新已经以自贸区为基础逐步开展，但从目前成果看，效果还不够明显。国家应持续加大对自贸区的政策、资金支持，并在保证国家信息安全的基础上，大胆鼓励各自贸区结合当地特色与实际情况，逐步开展具有创新性的数据信息安全评估、数据跨境流动、国际数字贸易等方面的制度设计，在形成较为成熟、适应性较强的做法以后，逐步扩大自贸区试点范围，并复制推广相关经验，逐步完善跨境数据流动的立法体系建设。

2. 进一步深化落实，探索切实可行的跨境数据流动中国方案

目前，我国跨境数据流动方面的立法依旧停留在原则性条款方面，对于跨境数据流动如何实施、如何监管等问题，还未形成较为科学、可行的方案，因此，尽快推动我国跨境数据流动体系的建立，必须将以下工作做实、做细。一是尽快建立清晰的跨境数据分类机制。通过对数据信息进行安全性评估、法律性评估以及复杂性评估等内容，可以考虑将我国数据信息监管以个人隐私数据、国家安全数据、商业贸易数据、科研研究数据等类别进行划分，通过明晰的跨境数据分类分级标准，为后续跨境数据流动的监管与审查奠定坚实的基础。二是确立跨境数据流动监管执法机构。尽快建立监管机构，根据实施情况在全国范围内形成数据监管执法体系，为我国的数据安全管理和跨境数据流动提供必要保障。三是明确跨境数据流动监管标准。通过分析借鉴 GDPR 和 CBPR 对跨境数据流动的监管标准，结合我国国情和发展理念，制定具有中国特色、符合我国发展需求的跨境数据流动监管标准体系，为监管执法机构提供翔实可靠的依据，为企业加强数据管理和扩大数据交易活动提供可参考、有限制的约束。

3. 充分发挥企业在数字经济市场的主体作用，考虑政企数据双边共享

企业是跨境数据流动活动中最为活跃的主体，我国完善跨境数据流动体系的建立，离不开企业的重要参与。一方面，充分发挥企业在数据治理、数据安全和数据监管方面的主观能动性。在目前国家开展自贸区试点的基础上，可以考虑以试验区内企业为目标，逐步向更深层次探索与创新，例如允许部分经营条件良好、信誉资质较高、数据安全管理全面的大型公司与境外其他企业建立合理、合法的数据共享机制，探索以商业为目的的跨境数据流动机制，在这个过程中，国家开展基于信任的监管与监督，在给予充分信任的基础上，做好事后的核查与监管。另一方面，探索政企数据共享的更多可能性。首先，政府主动向企业开放相关数据，增强企业获取政府数据的便利性和及时性，进一步挖掘政府数据的价值，激发更多市场经济发展活力。其次，由企业向政府分享更多发展数据，避免政府对市场数据的错误掌握，有利于做出更加准确的宏观决策，探索更加有效的政府监管创新模式。此外，在某些特殊行业中政府和企业合作共享，创造出更多可能。

4. 继续充实数字贸易发展基础，营造数字经济发展良好环境

跨境数据流动体系的完善，需要建立在更加繁荣的数字经济和数字贸易的基础上，我国要持续、大力推动数字贸易的发展，为跨境数据流动体系建设打下坚实的经济技术基础。一是继续推动以跨境电商为代表的数字贸易新业态的发展。近年来，跨境电商在我国的繁荣发展，为经济发展提供了强劲的动力。国家有关部门要持续加大在跨境电商领域以及其他数字服务领域的政策鼓励、制度创新，不断破解新产业、新业态在发展过程中的问题，促进数字贸易在我国的整体繁荣。二是加强技术研发水平，抢占数字贸易高地。一方面要加强数据安全和数据开发技术，提升我国数据安全保护和对数据分析处理的能力；另一方面是增强核心技术研发能力，当前在国际竞争日趋激烈的背景下，我国许多核心技术都严重依赖国外进口，数字贸易发展极易受制于人，为防范国外技术封锁，我国应在部分领域尽快取得突破。三是完善公共服务平台建设。全面提升公共服务平台的服务水平，完善服务功能，重点围绕技术服务、 信息资源、区域合作和创新创意等方面，构建数字贸易公共服务体系。